کردپرس- در بسیاری از اختلافات مربوط به تغییر ماهیت باغات شهری، نخستین پرسشی که باید به آن پاسخ داد این است که یک باغ در طرحهای شهری چه کاربری دارد و این کاربری چه آثار حقوقی بر وضعیت آن ایجاد میکند؟
این پرسش زمانی اهمیت بیشتری پیدا میکند که کاربری تعیینشده برای یک باغ، «فضای سبز» باشد؛ زیرا این عنوان صرفاً یک رنگ در نقشههای طرح جامع و تفصیلی نیست، بلکه بیانگر یک تصمیم برنامهریزی شهری با آثار حقوقی و با هدف حفظ یک عنصر طبیعی و زیستمحیطی در ساختار شهر است.
فضای سبز شهری، عرصههایی دارای پوشش گیاهی است که علاوه بر نقش زیباییشناختی، دارای کارکردهای اجتماعی و اکولوژیکی مانند کاهش دمای محیط، تولید اکسیژن، افزایش نفوذپذیری خاک و ارتقای کیفیت زیست شهری است و به همین دلیل بخشی زنده از کالبد شهر محسوب میشود.
از این رو، تصور اینکه کاربری فضای سبز صرفاً عنوانی در طرحهای شهری است که میتوان با اراده مالک یا انجام برخی اقدامات عمرانی آن را تغییر داد، با فلسفه این کاربری سازگار نیست. بررسی قوانین و ضوابط شهرسازی نشان میدهد که هدف از تعیین این کاربری، حفظ، تثبیت و استمرار نقش باغات و عرصههای سبز در ساختار شهری است.
در نظام حقوقی و شهرسازی ایران، تعیین کاربری فضای سبز برای باغات، اقدامی حمایتی و حفاظتی محسوب میشود؛ زیرا سیاست عمومی شهر را بر حفظ باغ، درختان و پوشش گیاهی و جلوگیری از حذف تدریجی این عناصر طبیعی از محیط شهری قرار میدهد.
مطابق ماده (۱۲) آییننامه اجرایی ماده (۱) قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب ۱۳۸۸/۴/۲۰ مجمع تشخیص مصلحت نظام: «وزارت راه و شهرسازی و شهرداریها موظفند در جهت حفظ باغات، مخصوصاً در شهرهایی که سرانه فضای سبز آنها کمتر از استاندارد است، در مطالعات طرح جامع شهرها حتیالامکان باغات را در کاربری فضای سبز پیشبینی نمایند.»
بنابراین، پیشبینی کاربری فضای سبز برای یک باغ، در درجه نخست به معنای اعمال یک سیاست حفاظتی برای جلوگیری از حذف باغات از ساختار شهری است؛ نه ایجاد زمینهای برای تغییر ماهیت زمین و تبدیل آن به عرصه ساختمانی.
در همین راستا، بند (ه) ماده (۱) آییننامه اجرایی ماده (۱) قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها، فضای سبز شهری را چنین تعریف میکند: «فضای سبز شهری: عرصههای مشجر و دارای پوشش گیاهی و یا عرصههای دارای کاربری فضای سبز در طرحهای جامع و تفصیلی شهری در محدوده و حریم شهرها که دارای مالکیت عمومی، دولتی و خصوصی باشند.»
اهمیت این تعریف در آن است که نشان میدهد فضای سبز شهری صرفاً به پارکهای عمومی متعلق به شهرداری محدود نمیشود؛ بلکه باغهای خصوصی نیز در صورتی که در طرحهای جامع و تفصیلی دارای کاربری فضای سبز باشند، در زمره عناصر فضای سبز شهری قرار میگیرند و وضعیت آنها از منظر برنامهریزی شهری، تابع ضوابط و محدودیتهای ناشی از این کاربری خواهد بود.
با این حال، باید به این موضوع هم توجه داشت که حمایت قانونی از باغات و درختان شهری، منحصر به باغهای دارای کاربری فضای سبز نیست؛ بلکه اصل حفظ و گسترش فضای سبز، جلوگیری از قطع غیرمجاز درختان و محدودیت در نابودی باغات، نسبت به باغات با کاربریهای مختلف نیز اعمال میشود. تفاوت در این است که کاربری مصوب هر باغ، آثار حقوقی و ضوابط خاص خود را در زمینه امکان یا عدم امکان هرگونه احداث و بهرهبرداری ایجاد میکند.
از این رو، خروج یک باغ خصوصی از کاربری فضای سبز و تبدیل آن به کاربری دیگر، موضوعی ساده و مبتنی بر اراده مالک نیست؛ بلکه باید از مسیر قانونی تغییر طرحها و با رعایت مقررات مربوط به مراجع صلاحیتدار شهرسازی انجام شود. زیرا تغییر کاربری، در واقع تغییر در تصمیم برنامهریزی شهری و منافع عمومی مرتبط با محیط زیست شهری است.
باید به این موضوع هم توجه داشت که مقررات حفظ و گسترش فضای سبز نیز صرفاً جنبه توصیهای ندارد، بلکه برای جلوگیری از نابودی باغات و تبدیل تدریجی آنها به زمین قابل ساختوساز، ضمانت اجراهای مؤثر پیشبینی کرده است.
مطابق تبصره (۱) ماده (۶) آییننامه اجرایی ماده (۱) قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب ۱۳۸۸/۴/۲۰ مجمع تشخیص مصلحت نظام: «در صورتی که قطع درخت از طرف مالکین به نحوی باشد که باغی را از بین ببرد و از زمین آن به صورت تفکیک و خانهسازی استفاده کند، همه زمین به نفع شهرداری ضبط میشود و به مصرف خدمات عمومی شهر و محرومین میرسد.»
این حکم نشان میدهد که قانونگذار، نابودی باغ و حذف درختان را به عنوان روشی برای ایجاد زمینه ساختوساز به رسمیت نمیشناسد؛ بلکه در چنین شرایطی، ضمانت اجرای سنگینی مانند ضبط زمین به نفع شهرداری را برای حمایت از منافع عمومی پیشبینی کرده است.
علاوه بر این، قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها برای قطع یا از بین بردن درختان بدون رعایت تشریفات و مجوزهای قانونی، ضمانت اجراهای کیفری مقرر کرده است؛ زیرا درختان و باغات شهری صرفاً موضوع مالکیت خصوصی نیستند، بلکه بخشی از سرمایه طبیعی شهر و مرتبط با حقوق عمومی شهروندان نسبت به محیط زیست سالم شهری محسوب میشوند.
در تحلیل حقوقی باغات باید میان انواع کاربریها تفکیک قائل شد. هر باغی الزاماً وضعیت حقوقی یکسانی ندارد. ممکن است باغی دارای کاربری فضای سبز عمومی، باغ مسکونی، پارک یا سایر کاربریهای پیشبینیشده در طرحهای شهری باشد و هر یک از این کاربریها آثار و ضوابط خاص خود را داشته باشد.
برای نمونه، در طرح تفصیلی شهر مهاباد ضوابط مربوط به باغات، فضای سبز، پارک و باغ مسکونی در بخشهای مختلف پیشبینی شده است. این تفکیک نشان میدهد که هر عنوان، ناظر به وضعیت حقوقی و شهرسازی خاصی است و نمیتوان ضابطه مربوط به یک کاربری را بدون توجه به جایگاه آن، به سایر باغات تسری داد.
در بخش باغات داخل محدوده شهر (صفحه ۹۹ طرح تفصیلی شهر مهاباد) میان دو وضعیت متفاوت یعنی «فضای سبز عمومی» و «باغ مسکونی» تفکیک شده است.
مطابق این ضوابط، باغ مسکونی مربوط به باغهایی است که فاقد کاربری مصوب خدمات و فضای سبز عمومی باشند و در صورت رعایت ضوابط خاص تفکیک و ساختمانسازی، امکان احداث بنا در آنها وجود داشته باشد.
برای این دسته از باغها، ضوابط مشخصی پیشبینی شده است؛ از جمله حداقل تفکیک ۲۰۰۰ مترمربع، تراکم ساختمانی ۲۰ درصد و حداکثر سطح اشغال ۱۰ درصد. همچنین برای قطعات بزرگتر، در شرایط مقرر، امکان استفاده از تراکمهای ۳۰ و ۴۵ درصد با حداکثر سطح اشغال ۱۵ درصد پیشبینی شده است.
علاوه بر این، محل استقرار بنا نیز تابع محدودیتهایی است؛ به نحوی که فاصله ساختمان از هر ضلع زمین در ساختمان یک طبقه حداقل ۴ متر، در ساختمان دو طبقه ۸ متر، در ساختمان سه طبقه ۱۲ متر و در ساختمان چهار طبقه ۱۶ متر تعیین شده و احداث بیش از چهار طبقه در مناطق باغ مسکونی مجاز نیست.
بنابراین، این ضوابط ناظر به باغ مسکونی است؛ یعنی باغی که اساساً فاقد کاربری مصوب فضای سبز عمومی بوده و در چارچوب ضوابط خاص، امکان بهرهبرداری ساختمانی برای آن پیشبینی شده است. از این رو نمیتوان این مقررات را به باغی که دارای کاربری فضای سبز عمومی است تسری داد.
در مقابل، وضعیت باغهای دارای کاربری فضای سبز عمومی متفاوت است. در همان بخش از طرح تفصیلی شهر مهاباد، فضای سبز عمومی به باغاتی اشاره شده است که شهرداری میتواند با حفظ وضعیت درختان و سیستم آبیاری، آنها را به صورت فضای سبز عمومی تملک و نگهداری کند و با تصویب مراجع مربوطه نسبت به تبدیل آنها به فضای سبز عمومی اقدام نماید.
مفاد این حکم، ناظر بر حفظ، نگهداری و تأمین فضای سبز شهری و نقش شهرداری در مدیریت و تملک این اراضی است، نه ایجاد حق ساختوساز برای مالک خصوصی.
در این میان، باید میان کاربری فضای سبز عمومی و کاربری پارک نیز تفکیک قائل شد. زیرا برخی ضوابط که امکان احداث محدود را پیشبینی کردهاند، در بخش کاربری پارک طرح تفصیلی آمدهاند.
برای مثال، در بند (۴) ضوابط و مقررات کاربری پارک (صفحه ۹۱ طرح تفصیلی شهر مهاباد) مقرر شده است: «مالکین باغهایی که کاربری زمین آنها فضای سبز تعیین شده است در صورت حفظ باغ علاوه بر موارد مندرج در استفادههای مجاز این کاربری میتوانند ۵ درصد از سطح باغ را به رستوران، تالار پذیرایی و فروشگاههای خاص که مورد موافقت شهرداری است تخصیص دهند مشروط بر اینکه مکانیابی و جانمایی قسمت ساختمانی مجموعه به تأیید شهرداری برسد.»
این حکم باید در چارچوب همان کاربری و ضوابط مربوط به پارک تفسیر شود و نمیتوان صرف وجود چنین حکمی، آن را مجوز عامی برای احداث ساختمان تجاری در هر باغ دارای کاربری فضای سبز عمومی دانست. حتی در همین فرض نیز امکان احداث، محدود، مشروط و تابع حفظ ماهیت فضای سبز است.
همچنین در بند (۵) همان بخش (صفحه ۹۱) آمده است: «احداث هر نوع ساختمان در فضای باز و سبز عمومی با مجموع بیش از ۵ درصد از سطح کل زمین در پارکهای شهری و ۱۰ درصد از سطح کل پارکهای ناحیهای و محلهای ممنوع است.»
مفهوم این مقررات آن است که حتی در کاربریهایی مانند پارک که برخی احداثات محدود پیشبینی شده است، هدف، تأمین خدمات متناسب با فضای سبز است؛ نه تبدیل تدریجی باغ به یک عرصه ساختمانی یا تجاری.
همچنین در تبصره (۳) بخش ضوابط و مقررات مربوط به کاربری باغات و کشاورزی طرح تفصیلی شهر مهاباد (صفحه ۹۹) مقرر شده است: «چنانچه باغی در اثر عدم توجه و رسیدگی خشک گردد، شهرداری با رعایت مقررات مجاز به تملک آن زمین میباشد، تشخیص این امر با کمیسیون ماده (۵) میباشد و تنها استفاده مجاز از این اراضی فضای سبز عمومی است.»
این حکم نیز نشان میدهد که خشک شدن باغ یا از بین رفتن تدریجی آن، موجب ایجاد حق برای تغییر ماهیت زمین و تبدیل آن به عرصه ساختوساز نمیشود. اهمیت این موضوع در شهری مانند مهاباد بیشتر نمایان میشود؛ زیرا باغات شهری محدود بوده و بخشی از باغات موجود نیز در سالهای گذشته دچار تغییر وضعیت شدهاند.
به همین دلیل، در مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درباره باغات شهر مهاباد، پس از بررسی تغییر کاربری حدود ۶۹ هکتار از باغات، بر حفظ حدود ۴۰ هکتار از باغات به عنوان فضای سبز عمومی تأکید شد.
در این مصوبه تصریح شده است: «بدیهی است کاربری چهل هکتار باغات (فضای سبز عمومی) فوقالذکر بعد از این به هیچ عنوان قابل تغییر نخواهد بود و شهرداری مهاباد موظف است نسبت به تملک و تبدیل آنها به فضای سبز عمومی اقدام نماید.»(طرح تفصیلی شهر مهاباد، صفحه ۱۰۲)
در نتیجه، کاربری فضای سبز در طرحهای شهری یک عنوان ساده و قابل اغماض نیست؛ بلکه بیانگر یک وضعیت حقوقی حمایتی است که باید در کنار سایر مقررات شهرسازی، قوانین حفاظت از فضای سبز و ضوابط مربوط به هر کاربری مورد بررسی قرار گیرد.
در نهایت، ضوابط طرحهای تفصیلی را نمیتوان به صورت منفرد و جدا از سایر مقررات حاکم بر اراضی تفسیر کرد. هر یک از بندهای طرح تفصیلی باید در چارچوب مجموعهای از قوانین و مقررات بالادستی، از جمله قوانین حفاظت از فضای سبز، مصوبات شورایعالی شهرسازی و معماری، مقررات مربوط به تغییر کاربری و ضوابط خاص هر نوع کاربری مورد بررسی قرار گیرد.
بنابراین، انتخاب یک حکم خاص از میان ضوابط و استناد به آن، بدون توجه به فلسفه تعیین کاربری، سایر محدودیتها و الزامات قانونی، میتواند به برداشتی نادرست از حدود حقوق مالکانه و امکان احداث بنا منتهی شود.
در نظام شهرسازی، ابتدا باید وضعیت و کاربری مصوب زمین مشخص شود و سپس امکان هرگونه اقدام عمرانی، میزان و نوع ساختوساز، با توجه به ضوابط همان کاربری و مقررات حاکم بر آن بررسی گردد. بدیهی است تفسیر یک ضابطه نمیتواند به نتیجهای منتهی شود که با هدف اصلی تعیین کاربری، مقررات حفاظتی و سایر ضوابط لازمالاجرا در تعارض باشد.
نتیجه حقوقی؛ آیا باغ دارای کاربری فضای سبز عمومی قابلیت ساختوساز تجاری دارد؟
کاربری «فضای سبز» در طرحهای شهری، صرفاً یک عنوان مندرج در نقشه نیست؛ بلکه بیانگر یک تصمیم برنامهریزی شهری با آثار حقوقی مشخص و با هدف حفظ عناصر طبیعی و زیستمحیطی شهر است. از این رو، باغی که در طرح جامع یا تفصیلی دارای کاربری فضای سبز عمومی تعیین شده، از نظر حقوقی در جایگاهی متفاوت از باغهای دارای کاربریهایی مانند باغ مسکونی یا برخی کاربریهای خدماتی قرار دارد.
بررسی ضوابط طرح تفصیلی شهر مهاباد نیز نشان میدهد که میان باغ مسکونی، پارک و فضای سبز عمومی تفکیک شده و نمیتوان مقررات یک کاربری را بدون توجه به ماهیت و هدف آن، به سایر باغات تسری داد. ضوابطی که امکان احداث محدود را در برخی کاربریها پیشبینی کردهاند، ناظر به همان کاربری خاص بوده و به معنای ایجاد مجوز عام برای ساختوساز در هر باغ دارای کاربری فضای سبز نیست.
در نهایت، پاسخ حقوقی به این پرسش که «آیا میتوان در باغ دارای کاربری فضای سبز عمومی ساختوساز تجاری انجام داد؟» با بررسی مجموع قوانین، مقررات و ضوابط شهرسازی چنین است:
اصل بر عدم امکان تبدیل چنین باغی به عرصه ساختوساز تجاری است؛ زیرا کاربری فضای سبز عمومی با هدف حفظ باغ، استمرار نقش زیستمحیطی آن و جلوگیری از خروج این عرصهها از ساختار شهری تعیین شده است. هرگونه اقدام مغایر با این وضعیت، مستلزم طی تشریفات قانونی تغییر کاربری از طریق مراجع صلاحیتدار خواهد بود و نمیتوان با تفسیر موسع یا انتخاب گزینشی برخی ضوابط، نتیجهای برخلاف فلسفه تعیین این کاربری و مقررات حفاظتی حاکم بر باغات به دست آورد.
این نتیجه تنها ناظر به یک مورد خاص در مهاباد نیست، بلکه بیانگر یک قاعده عمومی در مدیریت باغات شهری است؛ اینکه کاربری فضای سبز در طرحهای شهری، یک عنوان تشریفاتی در نقشهها نیست، بلکه یک وضعیت حقوقی حمایتی با آثار مشخص و محدودیتهای قانونی است.
نظر شما